رقـابـة دوائر القضاء الإداري اللـيـبـي عـلـى عـيـب الـشـكـل فـي الـقـرار الإداري "دراسة مقارنة"

Abstract

تعتمد الإدارة من أجل مباشرة وظيفتها الموكولة إليها, على العديد من الوسائل القانونية منها والمادية، ومن الوسائل القانونية التي تتبعها الإدارة, هي العقود الإدارية, والقرارات الإدارية ؛ حيث تعد هذه الأخيرة من أهم وأنجع الوسائل التي تستخدمها الإدارة, في سبيل تحقيق الأهداف المنوط بها تحقيقها؛ بل تعد القرارات الإدارية من المظاهر التي تتجسد فيها الإدارة بوصفها سلطة عامة، وذلك بما تفرضه على الأفراد من التزامات، وما تمنحه لهم من حقوق. غير أن الإدارة بوصفها الجهة التنفيذية , هي المرشحة أكثر من غيرها في الاعتداء على حقوق وحريات الأفراد، فغالبًا ما تقع الإدارة في أخطاء –سواء بشكل عمـدي أو غير عمدي– كأن تنحرف بالسلطة الممنوحة لها أو تسيء استعمالها، الأمر الذي من شأنه أن يهدد حقوق وحريات الأفراد وضماناتهم، وفي الوقت ذاته مخالفة مبدأ المشروعية الإدارية , الذي اتخذته الدول في الوقت الراهن منهاجًا ونبراسًا لها، وهذا المبدأ يعني بأن على الإدارة أن تلتزم وتحترم كل القواعد القانونية النافذة في الدولة , أيًا كان شكلها ومصدرها، المكتوبة وغير المكتوبة، وذلك وفقًا للتدرج الهرمي للقواعد المعمول به في تلك الدولة، وأن تجعل كل تصرفاتها القانونية والمادية متوافقة مع تلك النصوص والقواعد في روحها وفي مفهومها. لذلك جاء المشرع , ومن بعده القضاء في كثير من الدول الآخذة بنظام ازدواج القانون , وقيدا سلطة الإدارة عند إصدارها للقرارات الإدارية بجملة من الشروط والضوابط، بحيث إذا قامت الإدارة باتخاذ قرار ما, ولم تتبع بشأنه تلك الشروط , أو الضوابط , كان قرارها غير مشروع , وبالتالي يكون قابلاً للإبطال أو منعدمًا– حسب جسامة العيب – ولذوي الشأن التوجه للقضاء للمطالبة بإلغائه، أو التعويض عنه، أو بالأمرين معًا. وتجب الإشارة إلى أن المشرع الليبي أخذ بنظام وسطي هجين يختلط مع نظام وحدة القانون والقضاء، ويختلط مع نظام ازدواج القانون والقضاء؛ حيث أنشأ المشرع محاكم مدنية واحدة تختص بكافة المنازعات والجرائم، إلا ما استثنى بنص خاص المادة (14) من قانون 51 لسنة 1976 الملغي, والمادة (20) من القانون رقم 6 لسنة 2006. ثم أنشأ المشرع في هذه المحاكم المدنية دوائر للقضاء الإداري، وجاء القانون رقم 88 لسنة 1971، بشأن القضاء الإداري, وأعطى الاختصاص بالفصل في المنازعات الإدارية المنصوص عليها في هذا القانون, لدوائر القضاء الإداري، وعليه ؛ إذا صدر قرار إداري غير مشروع وأضرّ بأحد الأفراد , فلصاحب الشأن أن يتقدم لدوائر القضاء الإداري بمحاكم الاستئناف لطلب إلغاء هذا القرار. وقد قامت المحكمة العليا الليبية، بتعريف القرار الإداري في أول قضية عرضت عليها، بتاريخ 5/4/1954، على أنه:" إفصاح جهة الإدارة عن إرادتها الملزمة، بما لها من سلطة بمقتضى القوانين واللوائح, وذلك بقصد إحداث مركز قانوني معين، متى كان ممكنًا وجائزًا قانونًا، وكان الباعث عليه ابتغاء مصلحة عامة ". وبعد أن عرّفت المحكمة العليا القرار الإداري جاءت – في القرار نفسه – وحددت شروط صحته على النحو التالي : -الإفصاح عن الإرادة في الشكل الذي يتطلبه القانون. - صدور القرار الإداري من شخص، أو هيئة، أو سلطة مختصة بإصداره. - أن يكون له سبب، أي حالة واقعية، أو قانونية توحي للإدارة بالتدخل واتخاذ القرار. - أن يكون له محل مشروع. - أن تكون له غاية مشروعة، وهي أن يهدف إلى الصالح العام ". ومن ثم، فإن القرار الإداري لكي يكون صحيحًا ومشروعًا, يجب أن تتوافر فيه الشروط التالية: الاختصاص, والشكل, والسبب, والمحل, والغاية، بحيث يترتب على تخلف أحد هذه الشروط؛ بأن يصبح القرار معيبًا بعيب عدم المشروعية وجديرًا بالإلغاء. ومن هنا أقر أهل الفقه والقضاء - ومن قبلهما المشرع - على وجود خمسة أوجه للطعن بالإلغاء في القرارات الإدارية، وهي: عيب عدم الاختصاص, عيب الشكل وعيب المحل, وعيب السبب أو انعدامه, وعيب إساءة استعمال السلطة. ورأى الباحث أن يقتصر موضوع هذه الدراسة بصفة رئيسة على أحد العيوب المشار إليها، وهو عيب الشكل في القرار الإداري. وقد ثار الجدل والاختلاف بين الفقهاء، بشأن اعتبار عيب الشكل يضم عيب الإجراءات, أم أن كل منهما مستقل عن الآخر، وحاول كل فريق أن يبرر وجهة نظره بأسانيد مختلفة، تارة من آراء الفقهاء، وتارة أخرى من أحكام القضاء. على أن آراء الفقهاء وأحكام القضاء , قد ميزت ما بين الشكليات والإجراءات الجوهرية , التي يترتب على إغفالها بطلان القرار الإداري، وبين تلك الشكليات والإجراءات غير الجوهرية , التي لا يترتب على إغفالها بطلان القرار , أو لا تؤثر في سلامته، وذلك للحد من التشدد في القيود الشكلية والإجرائية حتى لا تتم عرقلة نشاط الإدارة , وبالتالي كبح جماحها في الإبداع والتطوير من جهة، ومن جهة أخرى أن هناك بعض الشكليات والإجراءات حتى لو تم إهمالها، أو إغفالها من قبل الإدارة, فإنها لا تؤثر ولا تنتقص من الضمانات المقررة للأفراد. غير أنه وإن كان أهل الفقه والقضاء , يكاد يجمعا على ضرورة التفرقة ما بين الشكليات والإجراءات الجوهرية وغير الجوهرية، إلا أن هناك تباين فيما يعد هذا الشكل, أو ذلك الإجراء جوهريًا، وما يعد غير ذلك، بل أن القضاء الإداري اختلف بشأن الجزاء المقرر للقرار المعيب بعيب الشكل، فالمحكمة العليا الليبية جعلت– تقريبًا – كل الشكليات والإجراءات الجوهرية مصدرًا للانعدام، بينما لا نرى هذا التوسع في الانعدام لدى مجلس الدولة المصري أو الفرنسي فيما يتعلق بعيب الشكل، وإن كانت المحاكم القضائية في فرنسا قد توسعت في ذلك، بغية مد اختصاصها على أكبر قدر ممكن من قرارات الإدارة، وتضييق الخناق على مجلس الدولة الفرنسي، ألاّ أنها في الآونة الأخيرة , قد حدّت من هذا التوسع , وعدلت بعض الشيء عن قضائها السابق، ولا شك أن تحديد الأثر المترتب عن القرار المعيب بعيب الشكل , من حيث الانعدام والبطلان , تعد مسألة مهمة، وتترتب عليها نتائج بالغة الأهمية, سواء أكان لجهة الإدارة, أم لجهة القضاء. حيث تملك الجهة الإدارية مصدرة القرار المعيب بعيب الشكل , إذا وصل لدرجة الانعدام سلطات واسعة , مثل السحب والإلغاء , من دون التقيد بميعاد معين, وإن لم يصل هذا القرار لدرجة الانعدام, جاز للإدارة سحبه أو إلغائه , ولكن قبل فوات الميعاد المحدد, بل وجاز لها تصحيحه, لتتجنب إلغاء قرارها المعيب, أو إمكانية الاستفادة من نظرية تحول القرارات الإدارية. كما أن للقضاء الإداري سلطات واسعة تجاه القرار المعيب بعيب الشكل , فله أن يلغيه , وله في الوقت نفسه تفادى الحكم بإلغائه , كما له أن يحكم بالتعويض عنه , ولا شك أنه إذا ترتب على هذا القرار الانعدام, كان للقضاء الإداري سلطات واسعة, ولا يتقيد أثناء تصديه له , بأي ميعاد , بل يصبح القضاء المدني أيضًا, مختصاً بالتصدي لمثل هذه القرارات. وتكمن أهمية موضوع الدراسة , في أن القواعد القانونية بصفة عامة , تعتمد بدرجة أساسية على الشكلية , وهذه القواعد الشكلية لها دور بالغ الأهمية في حماية حقوق وحريات الأفراد , بل ولها أهمية كبيرة للجميع, أفراداً , وقضاءً , وإدارةً؛ حيث إن معرفة الشكليات والإجراءات الجوهرية , وغير الجوهرية , تتيح للأفراد ما لهم وما عليهم من جهة بل أن الفقيه الألماني " أهرنج " يرى بأن الحرية والشكلية توأمان لا ينفصمان، ومن جهة أخرى , تتعرف الإدارة على الشكليات والإجراءات التي يجب أن تحترمها, وتلتزم بها عند إصدارها لقراراتها، وتلك التي يمكن أن تتغاضى عنها، وهذا بدوره يساهم في الحد من القرارات المعيبة , الأمر الذي يجنّب القضاء الكثير من ازدحام الدعاوى, ويمكّنه أيضاً من مراقبة تصرفات الإدارة, ومطابقتها لمبدأ المشروعية.